ЄС має бути готовим до восьмої хвилі розширення до 2030 року. Цей дедлайн публічно встановлений самими лідерами блоку. На дійсно історичному для нас саміті ЄС у грудні минулого року для України та Молдови відкрили офіційні переговори про вступ. Наразі девʼять країн на різних етапах вступу до ЄС: Албанія, Боснія, Косово, Чорногорія, Північна Македонія, Сербія, Україна, Молдова та Грузія. Для Туреччини переговори про вступ заморожені від 2018 року. Проте, здається, що євроінтеграційний потяг набирає швидкість. Хоча політично рішення про подальше розширення ЄС й ухвалене, проблеми лише множаться.
По-перше, лідери блоку не знають, що робити з угорським премʼєром Віктором Орбаном, який зловживає своїм правом вето.
По-друге, до 2030 року, коли ЄС має бути готовим до чергової хвилі розширення, також має закінчитися й реформа блоку, яка передбачає не лише перехід до ухвалення всіх рішень кваліфікованою більшістю голосів, а не консенсусом, а й суттєві зміни щодо спільного бюджету ЄС.
По-третє, це дійсно факт, що початок повномасштабної війни Росії проти України змусив ЄС прокинутися й почати говорити про подальше розширення блоку. Водночас керівництво ЄС каже, що членство має надаватися “за заслугами”. Тобто, майбутні члени мають виконати весь перелік необхідних реформ і цілковито відповідати критеріям щодо вступу. Проте в Україні побоюються, що це стане вічною відмовкою, а перелік реформ множитиметься, щоб не брати нам в ЄС.
По-четверте, вже майже рік напруження у відносинах між Україною та Польщею, які спочатку спалахнули щодо експорту українського зерна, а потім через блокування кордону польськими перевізниками, вкотре нагально порушили проблему паралічу європейських інституцій це вирішити.
Тож, як можна реформувати ЄС, враховуючи інтереси України та майбутніх членів? Та який ЄС ми можемо побудувати разом? Центр “Нова Європа” поставив ці запитання європейським та українським експертам. Відповіді публікуємо в рамках традиційної рубрики на ТСН.ua – “Нова Європа цікавиться”.
Лікке Фрііс, директорка Think Tank EUROPA, співголова Європейської ради з міжнародних відносин (ECFR, Данія)
Грудневе засідання Європейської ради вже увійшло до підручників з історії. Рішення про початок вступних переговорів з Україною та Молдовою було безумовно історичним. Але шлях до членства буде довгим та виснажливим. Більша частина важкої роботи буде покладена на плечі країн-кандидатів. Одна справа – досягнути критеріїв для відкриття переговорів, а зовсім інша – успішно їх завершити. Однак перед ЄС також стоїть геркулесове завдання – подбати, щоб інституції і політики ЄС залишалися ефективними в умовах, коли число країн-членів може сягати потенційно 36. Це вкрай важливо для України та інших нових членів. Зрештою, який сенс приєднуватися до нефункціонального ЄС?
Якщо коротко, то підготовка інституцій і політик ЄС до розширення є сутнісною частиною шляху до членства, а не обхідним шляхом. Проте внутрішні реформи можуть затримати цей процес. Лише уявіть труднощі з досягнення згоди щодо збільшення кваліфікованої більшості голосів у Раді ЄС або розміру Єврокомісії. Із цієї точки зору ще одним важливим аспектом грудневого засідання Європейської ради є рішення завершити розробку дорожньої карти для виконання внутрішніх реформ до літа 2024 року. Результатом такої дорожньої карти має стати чіткий стратегічний план, подібно до того, як це було напередодні “великого розширення” 2004 року. У так званому “Порядку денному-2000” держави-члени дали зелене світло новому розширенню, переглянувши різні політики, зокрема спільну с/г-політику. Так само держави-члени повинні узгодити чіткий графік реалізації “Порядку денного-2030” на засіданні Європейської ради в червні. Інакше ЄС ризикує бути не готовим, коли країни-кандидати виконають всі необхідні умови.
Особливе значення має бюджет. Щоб дозволити новим країнам-членам приєднатися до ЄС до 2034 року, ЄС має передбачити для них місце в своїй наступній багаторічній програмі, яка охоплюватиме 2028-2034 роки. На практиці це означає, що “Порядок денний-2030” має бути частиною виборчої кампанії до Європарламенту 2024 року (вибори відбудуться в червні – ред.) та узгоджений за польського чи данського головування в ЄС не пізніше грудня 2025 року.
Зв'язок з виборами до Європарламенту має вирішальне значення. Зрештою, опитування громадської думки, зокрема й ECFR, вказують, що суспільна підтримка серед країн-членів є, мабуть, найбільшою ахіллесовою п'ятою для нового розширення.
Багато громадян ЄС не можуть визначитися зі своїм голосом, а значна частина європейців стурбована, що розширення може мати негативний вплив на економіку та безпеку ЄС. Отже, ми повинні винести ще один урок із “великого розширення”: якщо глави держав і урядів сприйматимуть підтримку громадськості як аксіому, то ЄС може пережити подібне жорстоке пробудження, як це сталося 2005 року, коли Франція та Нідерланди відхилили ратифікацію Європейської конституції, не в останню чергу через побоювання щодо вільного пересування робочої сили з нових країн-членів. Відповіддю ЄС на “подвійне ні” 2005 року став так званий “план Д” – діалогу з громадянським суспільством. Щоб уникнути негативного розвитку подій, країнам-членам і цього разу слід почати з діалогу.
Наталі Точчі, директорка Інституту з міжнародних відносин (Італія)
Вторгнення Росії до України змінило попередній взаємозв'язок між реформами та розширенням ЄС. Після розширення на схід два десятиліття тому, ЄС поступово втратив інтерес до самого цього процесу розширення, яке розглядалося з позиції політичної, соціальної та економічної шкоди, тоді як стратегічні переваги залишалися неочевидними. Зрештою три з шести країн Західних Балкан і Туреччина стали членами НАТО.
Із безпекової точки зору нове розширення принесло би незначні вигоди, бо країни-члени ЄС і країни-кандидати втратили інтерес до впровадження реформ, що стало причиною (і виправданням), чому процес розширення загальмувався. Новому розширенню мали передувати реформи. Якщо вони не відбувалися, то й з розширенням потрібно було зачекати. Простіше кажучи, обговорення реформ використовувалося, щоб не допустити розширення.
Війна змінила цей взаємозвʼязок. Розширення знову стало стратегічною необхідністю. І той факт, що нове розширення НАТО (за рахунок України та Грузії) залишається більш невизначеним, надає йому ще й безпековий характер. Це додало дебатам про реформи більш нагального й практичного значення. Тобто, які реформи є необхідними, щоб розширення відбулося? Ця дискусія зводиться до визначення майбутніх інституційних, управлінських і політичних (зокрема бюджетних) змін, навіть якщо вони є мінімально необхідними. Однак обговорення більш нагальних і глобальних реформ не повинно бути неамбітним. Особливо з поверненням Польщі до європейської родини, більш амбітний порядок денний реформ і розширення насправді може стати однією з головних особливостей наступного політично-інституційного циклу ЄС.
Вессела Чернева, заступниця директора та голова офісу ECFR у Софії (Болгарія)
Існує популярна думка, що розширення ЄС посилить вплив блоку в його безпосередньому оточенні – серед сусідів – і дозволить функціонувати як геополітичному гравцю. Але дослідження ECFR показує, що дискусія про те, як і коли стати до початку нового розширення в країнах-членах ЄС лише розпочинається. Їхні позиції щодо бюджетних питань, інституційних реформ та методології розширення ще не цілком сформовані. Серед національних урядів існує широкий консенсус проти великого розширення на кшталт 2004 року, й на користь підходу, що ґрунтується на заслугах. Однак є різні думки, яким кандидатам слід надавати перевагу під час вступу. Деякі країни більше зосереджені на прийомі кандидатів із Західних Балкан, тоді як інші – на членстві України та Молдови.
Багато країн-членів не готові втратити повноваження, які вони вже мають, відмовившись від права вето (передовсім Угорщина – ред.). Головоломка щодо проблеми голосування кваліфікованою більшістю (саме відхід від ухвалення всіх рішень консенсусом і передбачає реформа ЄС – ред.) демонструє ризики, які інституційна реформа становить для процесу розширення. Країни, які найбільше підтримують розширення, водночас найбільше побоюються дебатів про реформу ЄС.
Із більш практичного боку майбутнє бюджету ЄС та політики згуртованості – ключові занепокоєння країн-членів щодо розширення. Без збільшення бюджету ЄС буде важко покривати нові витрати. Може знадобитися скорочення нинішніх програм, зокрема й тих, які покриваються Фондом згуртованості та спільною с/г-політикою. Двосторонні суперечки між країнами-кандидатами, а також між ними та деякими країнами-членами також створюють перешкоди для процесу розширення.
Неліберальний популізм є значною політичною загрозою для розширення. Нещодавні вибори в Польщі, які послабили табір “сувереністів” в ЄС, вселяють певну надію, що поширення нелібералізму можна зупинити, й що механізми ЄС (такі як провадження проти країн у зв’язку з порушеннями європейського права й вердикти Європейського суду) відіграватимуть певну роль у стримуванні нелібералів, поки ті перебуватимуть при владі.
Теун Янссен, науковий співробітник Clingendael Institute (Нідерланди)
Наш європейський проєкт полягає в тому, щоб зійти зі шляху відомого, обійти прірви минулого й стрибнути в незнане, майбутнє уявлення, переосмислення. 1992 року в моєму рідному Маастрихті був заснований ЄС, аби Європа стала цілісною й вільною. Озираючись назад, легко забути, наскільки малоймовірним це здавалося за кілька місяців до історичного рішення. Саме масова мобілізація самих країн Східної Європи врешті-решт зробила 1992 рік можливим, бо змусила Західну Європу переосмислити, поглянути на них по-новому як на співвітчизників, на рівних. Розширення стало таким, що його було не оминути, але воно ніколи не було неминучим.
Європейці знову можуть включити уяву, переосмислити. Так, ЄС повинен радикально реформувати свої інституції, процес ухвалення рішень і фінансову архітектуру, щоб бути готовим до розширення в сучасному світі, де (ми нарешті усвідомили…) розмір і вага мають значення. Цей потяг від'їхав від станції, але ще має забрати пасажирів. 2016 року моя країна (Нідерланди) проголосувала проти Угоди про асоціацію з Україною. 2005 року нідерландці проголосували проти ратифікації Європейської конституції. 22 листопада 2023 року ультраправий євроскептик із неоднозначною позицією щодо Росії отримав чверть місць у парламенті. Проте люди, а не уряди, остаточно вирішуватимуть питання вступу України до ЄС.
Фундаментальний виклик, що стоїть перед нами, – переконати наших громадян, що об'єднання “30+” (мається на увазі понад 30 країн-членів ЄС, зараз їх 27 – ред.) – це об'єднання з ними, здійснене ними ж і для них самих. У ньому Україна – не зовнішня загроза для “наших фермерів”, а спільне зерносховище та електростанція, що лежить в основі нашого “зеленого переходу” (відмова від викопного палива та зменшення викидів вуглецю в атмосферу – ред.). Українці вже демонстрували неймовірну обізнаність, креативність та енергетику під час здійснення адаптованої стратегічної комунікації, зокрема й у моїй країні. Вона спрацювала саме тому, що була спонтанною, здійснювалася неурядовим сектором та була інклюзивною. Дух Майдану може призвести до революції в переосмисленій спільноті ЄС. Ніщо з цього не є неминучим, але від нас залежить, аби наш вибір не можна було оминути.
Доктор Крісті Райк, директорка Естонського інституту зовнішньої політики
Вступ України та інших країн-кандидатів передбачає великий потенціал для зміцнення ЄС. Однак, як і під час попереднього розширення на схід, значна частина суперечок в європейських столицях зосереджена на занепокоєннях та страхах. Дві основні проблеми полягають у тому, що процес ухвалення рішень в ЄС буде паралізовано, а також у тому, що бюджет ЄС не зможе витримати наслідки прийняття нових, відносно бідних країн-членів. Звідси аргумент, висунутий деякими інституціями, зокрема Європейським парламентом, про необхідність радикальних реформ ЄС як передумови для розширення. Проте, як чітко дала зрозуміти президентка Європейської Комісії Урсула фон дер Ляєн, ЄС можна зробити придатним для розширення без зміни основоположних договорів. Необхідно буде вирішити інституційні питання, такі як кількість і розподіл місць у Європейському Парламенті та спосіб організації роботи Європейської Комісії з більш ніж 30 країнами-членами. Мають бути внесені необхідні корективи та запроваджені перехідні періоди до бюджету ЄС (це цілком можна вирішити). Найважливіший виклик для ЄС – зміцнення спільного стратегічного розуміння серед нинішніх і майбутніх членів щодо того, як ЄС може бути релевантним гравцем у світі, де конкурують великі потуги, і як він братиме на себе більшу відповідальність за європейську безпеку. Україна може зробити значний внесок у цьому плані.
П’єр Арош, викладач міжнародних відносин і безпеки в Лондонському університету королеви Марії (Франція)
По-перше, ЄС має провести внутрішні реформи, щоб допомогти країнам-кандидатам безпечно приєднатися до нього. Іншими словами, щоб створити умови для розширення, маємо адекватно відреагувати на дії Росії. Пріоритетом для ЄС є створення фінансового інструменту, здатного підтримати масові колективні промислові зусилля з постачання Україні зброї і боєприпасів. Крім того, якщо брати логіку системи поступового вступу, Україна повинна бути негайно інтегрована в оборонний вимір внутрішнього ринку без очікування повноправного членства. Це б дозволило би Єврокомісії підтримувати українську оборонну промисловість.
По-друге, з інституційної точки зору блок має зменшити рівень застосування правила одностайності у сфері зовнішньої та безпекової політики. Наступне розширення матиме геополітичний характер. Воно буде здійснене проти Росії. Таким чином, воно повністю перетворить ЄС на геополітичний союз. Геополітичний союз не може дозволити собі залишатися вразливим до вето одного нелояльного члена. Щоб заспокоїти неохочі уряди, можна створити спеціальну кваліфіковану більшість у питаннях зовнішньої та безпекової політики, в якій лише три країни-члени могли б формувати блокувальну меншість. Формування міцного геополітичного союзу має бути спільним прагненням як старих, так і нових членів.
Якуб Якобовскі, заступник директора Центру східних досліджень (Польща)
Наступний раунд розширення ЄС, як у напрямку Східної Європи, так і Балкан, справді стане системною зміною для ЄС і великим історичним поштовхом для просування європейського проєкту. З усіх потенційних країн-членів ЄС, Україна має найбільшу економічну та геополітичну вагу, тому має переконатися, що це стане саме таким типом членства, який допоможе їй досягти безпеки й процвітання.
По-перше, треба прояснити взаємозв'язок між реформами та розширенням, інакше патова ситуація з реформами всередині ЄС може завадити вступу країн-кандидатів. Хоча ці два процеси колись зіллються воєдино. Сподіваємося – до 2030 року. Вони мають бути розділені в процедурному сенсі: переговори про вступ мають бути чіткими, ґрунтуватися на заслугах і не залежати від прогресу в дебатах щодо реформування ЄС.
По-друге, алгоритм голосування в Раді ЄС має значення, особливо в світлі системи голосування кваліфікованою більшістю (не консенсусом, як наразі ухвалюються всі рішення в ЄС – ред.). Держави-члени Центральної та Східної Європи зі спільними економічними й безпековими інтересами, й особливо після того, як Західна Європа не змогла стримати Росію, повинні мати більшу кількість голосів в Європейській раді щодо майбутньої долі ЄС.
Лео Літра, старший аналітик Центру Нова Європа (Україна)
Питання реформування ЄС давно назріло. Протягом останніх кількох років ми неодноразово були свідками патових ситуацій всередині ЄС. Для України зростання випадків блокування вступного процесу на основі двосторонніх суперечок є тривожними новинами. Вже існує певне розуміння, що реформування ЄС має відбуватися одночасно з процесом вступу (країн-кандидатів до ЄС – ред.). Проте не повинно бути жорсткої обумовленості, що приєднання нових країн можливе лише за умови завершення реформування ЄС. Історія свідчить, вічний двигун ЄС – це нескінченна реформа, і не існує такого поняття, як “кінцева мета Європи”.
В ідеалі інституційна реформа ЄС має відбутися до розширення й забезпечити баланс за двома напрямками: великі vs малі держави; нові vs старі держави. Але без жодних компромісів щодо верховенства права, як головного принципу ЄС. Водночас, основні елементи ЄС, такі як спільна с/г-політика, потребуватимуть змін, щоб пристосуватися до вступу нових членів та уникнути внутрішніх торговельних війн, які часто відбувалися останніми роками. Для України також важливо, щоб була вдосконалена методологія розширення. Найкраще було б, якби окремі члени не мали права вето на кожен крок на шляху до вступу. Натомість блокування процесу має відбуватися лише за рекомендацією Єврокомісії. Або, якщо на цьому наполягає третина країн-членів.
*Свої коментарі експерти надавали в листопаді-грудні 2023 року.
